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“十措并舉”管好用好政采評審專家

2020年12月03日 09:40 來源:中國政府采購報打印

  ■ 文學權

  在我國現行政府采購制度體系中,評審專家扮演著十分重要的角色,其評審意見直接決定采購結果和項目實施績效,甚至可以說,評審專家在一定程度上決定著供應商能否中標、成交。

  多年來,評審專家憑借其專業優勢對政府采購項目進行獨立評審,確實在實踐中發揮了重要和積極的作用,取得了良好效果。但從近年來各地評審專家的處理處罰情況,以及從我們實施監督檢查和日常監管工作的情況來看,評審專家素質能力良莠不齊、專家不專、責權不對等問題較為突出。另外,評審專家不按規定履行職責、評審程序和現場管理不規范等違法違規現象屢屢發生,這直接影響了采購項目的順利開展,影響了政府采購活動的公平公正,損害了政府采購形象,也加重了政府采購監管工作的壓力。

  筆者認為,以上問題發生的原因是多方面的,既有評審專家自身素質和專業水平不高、采購人主體意識和責任不到位、采購人和采購代理機構評審現場管理不規范、采購代理機構職業素質和執業能力不足等的因素,也有現行政府采購制度設計不完善和配套管理措施操作性不強的問題,尤其是在“放管服”改革的大背景下,各級財政部門在簡政放權、優化采購流程和服務等方面采取了一些改革措施,但與之相適應的評審制度未配套改革到位。

  新形勢下,如何管好用好評審專家,如何真正發揮評審專家專業作用,需要從哪些方面加強管理?筆者認為,應當從以下十個方面綜合施策。

  第一,以問題為導向,完善政府采購評審機制。關于我國政府采購評審機制多年來普遍存在的突出問題,財政部副部長許宏才曾一針見血地指出:“現行政府采購評審機制客觀上分解了采購決策權,采購人、采購代理機構和評審專家都是按程序履職,無人對最后的采購結果負責,導致天價采購、豪華采購等采購亂象頻繁發生,評審專家的履職水平有待提升。專家不專的現象也較為普遍,一些專家缺乏獨立的專業評審精神,損害了政府采購的公正性?!边@深刻剖析了出現“專家不?!钡葐栴}的深層次原因。因此,應當堅持問題導向,針對當前評審專家管理實踐中暴露出的突出問題,從評審專家違法違規的具體情形入手,把解決具體問題放在首要位置,積極研究破解的制度對策,著力補齊短板,堵塞漏洞,切實提升評審專家各項管理工作的質量和水平。

  第二,系統謀劃部署,統籌專家管理與改革。政府采購制度是財政管理制度的重要組成部分,專家管理是政府采購制度中的關鍵環節。中央全面深化改革委員會第五次會議強調要改進評審機制,將以推進專家業務轉型為突破,不斷提升政府采購的專業化水平確定為改革主要任務目標之一,這對當前和今后一段時期的政府采購評審工作提出了更高的要求。當前,按照中央和財政部深化財稅體制改革的總體要求和統一部署,新一輪政府采購制度深化改革工作正在緊鑼密鼓進行中,推進專家業務轉型是改革的突破口之一,應認真按照改革任務要求,將強化評審專家管理置于深化政府采購制度改革大局之中系統謀劃、協同推進,相應完善有關制度機制,以推進評審機制改革落地生效。

  第三,落實主體責任,理順采購人與評審專家權責。強化采購人主體責任是落實《深化政府采購制度改革方案》的重要內容。我國現行政府采購制度下,評審作為政府采購活動中的關鍵環節,其機制運行決定著采購的結果,評審過程涉及采購人、采購代理機構、評審專家、供應商和監管部門等,而真正參與評審并決定采購結果的只涉及采購人和評審專家。表面上看,評審專家管理過程中暴露出的各種問題,是因為專家水平不高、受利益驅動以及代理機構組織評審和現場管理不到位等,但其實質的、深層次的原因是采購人主體責任落實不到位。實踐中,采購人往往認為評審環節只要專家進行評審就可以了,不關采購人的事。財政部今年10月發布的政府采購信息公告曝光多起采購失誤案例,涉及政府采購項目中將資格審查交由評標委員會進行、未對評審數據進行核對、代理機構未依法組織開標活動等問題,這些都是采購人主體責任認識不到位的體現,過度依賴評審專家,導致采購結果不滿意情形發生。因此,要切實督促采購人落實第一責任人的主體責任,要明確專家輔助定位,理順采購人、采購代理機構和評審專家的權責關系;按照“誰采購、誰負責”的原則,確保采購程序合規、結果滿足需求。另外,要強化專家的參謀咨詢作用,為采購人確定采購需求、設定采購方案、編制采購文件、擬定采購合同、開展履約驗收等提供專業服務,拓寬服務范圍,真正把專家的專業優勢作用發揮出來。

  第四,強化法制約束,推動專家管理納入法律法規修訂范疇。從法律層面看,現行政府采購法對評審專家制度的基本規則未作出明確規定,政府采購法實施條例第三十九條等也僅對評審專家的抽取、評審活動等一些重要規則作出原則性規定。新時期深化政府采購制度改革要賦予采購人自主確定評審專家的權利,同時逐步取消評標委員會、評審小組中專家比例的規定,采購人可邀請專家參與擬定需求標準、技術解決方案和采購實施方案,參與產品質量和服務能力的履約評價。而專家主要發揮輔助作用,為采購人提供專業化的咨詢服務。隨著改革的發展,應落實好中央決策部署精神,將評審專家制度的地位和功能作用、準入和組成、行為規范和紀律要求、報酬和退出機制等核心規則,納入政府采購法及其實施條例的修訂范圍,以強化評審專家制度的法制約束力,從根本上指導評審專家管理工作。

  第五,修訂管理辦法,完善評審專家具體管理措施。從規范性文件方面看,現行《政府采購評審專家管理辦法》已不適應新形勢改革精神要求,如,針對推動專家從目前的項目決策向提供專業建議轉變、從目前的程序合規服務向專業化服務轉型等的改革要求,相應的評審專家選聘與解聘、專家庫管理、抽取與使用、專家對評審報告的爭議處理、參與需求等環節以及監管和責任追究等具體程序未得到明確。從實踐方面看,針對實踐中反映出的專家權責不對等、專家不足、少數專家不專不公等問題,也應當完善和規范相關專家評審具體程序。對目前中央與各地方的評審專家庫還未真正實現互聯互通、資源共享等問題,也應當研究完善制度對策,推動政府采購評審專家庫實現中央和地方貫通并允許跨省抽取專家,以防止過于集中抽取使用本地專家,導致專家之間互相通氣、協商打分,影響評審公平公正,也確保特殊專業和領域的采購項目能真正抽取到專業匹配的適合專家。因此,要適應政府采購管理環境的新變化,按照方案設計的改革基調和明確的改革路線,對《政府采購評審專家管理辦法》進行修訂,以具體指導評審專家管理實踐工作,不斷提升政府采購專業化水準,確保采購物有所值目標的實現。

  第六,加強現場管理,確保項目評審過程規范有序。專家獨立評審原則是政府采購公平公正的基石,而評審現場管理規范程度則直接影響專家的依法正確履職和獨立評審。實務中,政府采購常常因評審現場管理不到位,評審現場組織工作不規范、程序違法等原因,導致專家獨立評審受到極大干擾。財政部于今年101016日發布的68則政府采購信息公告中,有26則涉及政府采購項目存在未從專家庫抽取專家、評委成員打分修改未簽字、客觀分打分不一致、代理機構未依法組織開標活動、評審現場管理不規范等問題。目前各地推行的電子不見面開評標使得評審現場管理面臨新挑戰。另外,按照政府采購法“采購人有權自行選擇采購代理機構,任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”的相關規定,采購代理機構由采購人自主選擇,部分受托代理機構會想方設法滿足采購人意愿,甚至無原則地遷就采購人,操控評審專家的抽取和評審。因此,采購人和代理機構要嚴格按照法律法規規定,做好評審現場的組織管理工作,完善和規范錄音錄像和視頻監控等的操作和管理,加強監督,精細化管理,以保證評審專家獨立評審,確保政府采購項目評審過程的規范有序和采購結果的公平公正。

  第七,加大督查力度,強化違法違規受罰警示作用。為規范專家評審行為,政府采購法實施條例第七十五條、《政府采購評審專家管理辦法》第二十九條等均對評審專家的禁止性行為、違法行為的處罰作了明確規定。從各地對評審專家違規行為處理處罰情況看,違規行為較輕的被處以中止評審活動并限期整改;違規行為較重的則被取消評審專家資格并終止聘任,甚至有個別專家因行賄受賄等受到了刑事處罰。在政府采購活動中,評審專家評審行為規范與否,評審工作質量好壞,直接影響評審程序和采購結果的合法合規,關系采購活動的公平公正和項目的順利實施。因此,要進一步加大對評審專家違反政府采購政策制度規定、不按評審程序和評審標準進行評審,以及在評審工作中敷衍塞責或故意影響評審結果等違法違規行為的查處及處罰力度,強化法律制度的約束力,彰顯違規受罰警示效應,促進評審專家牢固樹立法紀意識,知敬畏、守底線,嚴格遵守評審工作紀律,按照客觀、公正、審慎的原則,根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審,規范評審行為,提高評審質量。

  第八,細化報酬管理,保障專家權益激勵履職盡責。根據《政府采購評審專家管理辦法》的有關規定,專家勞務報酬的具體標準由各省級財政部門制定,中央單位按照屬地標準執行。實踐中,各地出臺的本地區評審專家勞務報酬辦法中,勞務報酬支付標準、支付方式、支付主體等的規定還不盡合理。為此,在專家勞務報酬上,應適應改革形勢,適當考慮區分采購項目金額的大小、采購方式的差異、采購需求環節的不同、評審的難易程度以及極端環境等差異化因素。如區分公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等不同采購方式,以及單一來源、論證、復審、履約驗收等不同項目,合理化和細化報酬檔次與標準;明確由采購人或集采機構為報酬支付主體,避免報酬支出費用轉嫁政府采購社會代理機構或供應商。同時,針對專家抽取的隨機和實時性,統一規定在評審結束后當場以現金或轉賬方式將報酬支付到位,避免采購人和代理機構利用報酬牽制和引導專家出具傾向性評審意見,確保按勞取酬,以更好保障專家合法正當權益,激勵專家依法履職盡責。

  第九,做好履職評價,完善評審專家誠信管理機制。按照建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度有關規定,結合政府采購監管工作實際需要,加強采購當事人精細化監管,通過多種途徑、采取多種形式開展信用評價管理,建立健全評審專家履職評價體系。目前,寧夏、湖北、山東、河北、海南省等地方出臺和施行了評審專家評價管理辦法,通過建立政府采購領域評審專家信用承諾制度、評價等級或評價記分和評價量化扣分管理制度等創新舉措,對專家履職情況進行評價,一定周期內評價不合格、等級低劣或評價量化得分較差的,結合信用記錄、不良行為、處理處罰等情況,采取專家庫預警、監管部門約談、停聘等方式加強評價結果應用,這些創新舉措應充分借鑒和推廣,增強政府采購評審專家信用自律意識,營造誠實守信的社會信用環境。

  第十,加強服務引導,幫助評審專家提升履職能力。目前,部分地方出臺專家責任告知書、采取線上線下相結合的培訓考核等創新方式,加強服務,幫助專家提升履職能力,此類做法值得借鑒和推廣。如福建省今年9月發布《省級政府采購評審專家責任告知書》,以清單方式列出評審專家職責及義務、評委及成員禁止性行為及法律責任,直觀、便捷、有效,很好地履行了告知責任,幫助評審專家熟悉和掌握相關政策法規尤其是自身職責、義務及法律責任;海南省近日出臺辦法對專家繼續教育測試等做了系統規范;全國多個省份還采取線上線下相結合的方式,舉辦聘前培訓考試、在聘每年繼續教育培訓考試,培訓考試不合格的不予聘任或暫停抽取資格,督促專家持續學習并掌握政府采購法律制度,提升履職能力。此外,筆者認為,還應當加強宣傳引導,激發正能量,促使專家自覺規范評審行為。

  (作者單位:廣西壯族自治區財政廳政府采購監督管理處)

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