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讓“有效市場”和“有為政府“相得益彰

2020年11月16日 09:11 來源:中國政府采購報打印

  ——基于政采監管的角度

  ■ 秦玲芳

  “推動有效市場和有為政府更好結合”,是黨的十九屆五中全會對科學把握市場與政府關系的深刻總結。政府采購市場是整體市場不可分割的部分,政府采購監管部門有義務推動政府采購有效市場和有為政府更好結合。

  不同于一般意義上的市場,政府采購市場的有效性,主要體現在三個方面。第一,政府采購市場的主體與一般市場不同,它是由供應商和采購人共同組成的。供應商具有獨立產權,獨立經營、自負盈虧、以營利為目的;采購人沒有獨立產權,代表國家使用或向社會公眾提供所采購的貨物、服務和工程,不以營利為目的,追求維持行政運轉和社會效益的最大化。第二,政府采購作為政府直接公開業務直接操作的手段之一,更多地承擔了財政調控職能。如,節能環保、支持中小企業發展、扶持貧困邊遠地區發展。今年各地財政部門充分運用政府采購政策助力脫貧攻堅實效顯著,就是很好的例證。第三,政府采購市場的大小,直接受到政府監管效能的制約。財政部門發布的集中采購目錄和分散采購限額標準先行劃定了政府采購市場的“天花板”。所以,政府的作為,不但能影響政府采購市場的運行秩序,更影響政府市場規模的大小。

  由上可以看出,在推動有效市場和有為政府更好結合方面,政府采購以及政采監管大有可為。兩者如何相得益彰,筆者認為應從精細化管理、強化行政執法力度兩方面發力。

  政府采購市場應精細化管理

  當前我國政府采購市場健康有序發展,對經濟社會發展的影響力也逐步提升。在此背景下,財政部門既要看到政府采購市場的發展韌性和強勁,也應重視政府采購市場,并隨著我國經濟社會的發展,轉變發展方式,從培育階段轉向精細化管理階段。

  一方面是采購人的精細化管理。自2016年財政部下發《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》以來,采購人紛紛建立了本單位、本部門政府采購內控機制,采購人隨意采購、腐敗問題頻發的局面得到了改善??隙ǔ煽兊耐瑫r,財政部門也要清醒地認識到,采購人主體責任缺失的問題依然存在。一些采購人建立了內控機制,但效果不佳。究其因有以下三點:第一,部分采購單位雖建立了內控制度,但其與現行的政府采購政策相抵觸。如,將應當進行招投標活動的工程項目化整為零,納入到政府采購當中;第二,部分采購單位的內控機制是通過律師事務所根據所謂的“范本”對現行法律法規簡單堆砌而成,并非將政府采購與本單位的行政運轉、盡職履責等通盤考慮后制定。因此,這些采購單位雖有內控機制,但崗位職責不明晰,不時會發生單位內部推諉扯皮的情況;第三,另有部分采購單位建立了完善的內控機制,但目的只為備查,既沒有根據新的政府采購政策對內控制度進行及時調整,也沒有具體落實。

  因此,政府采購中采購人的精細化管理勢在必行。筆者建議,財政部門在放權給采購人的同時,還應指導采購人建立并不斷完善符合其所在部門運行特點的內控制度。針對不具備專人從事政府采購的單位,財政部門要加大對這些單位政府采購相關法律、法規的培訓力度,指導采購人編制政府采購預算、確定政府采購需求等有關工作,鼓勵有條件的采購人通過政府購買的方式聘請專業法律顧問,在法律層面上給予包括政府采購業務在內落實各項財政政策的智力支持。

  另一方面是是政府采購代理機構的精細化管理。自2014年取消政府采購代理機構資格認定行政許可事項后,新興代理機構呈雨后春筍之勢破土而出。筆者查閱中國政府采購網,截至今年1030日,在線登記注冊的代理機構24285家。在不需要資格認定后,財政部門對數量如此龐大的政府采購代理機構的監管主要是自上而下聯合專項檢查和財政部門“單打獨斗”地處理投訴舉報等。大量專門從事政府采購的招標代理機構游離于協會之外,在追求經濟利益最大化的驅動下,沒有行業自律的制約,很難要求其不與相關利益方達成默契和共識,財政部門對其監管可以說“有心無力”。反觀工程招標代理機構的監管,即使在2018年取消了工程建設項目招標代理機構資格認定,因其有專業化行業管理組織—中國招標投標協會,協調招標投標工作,規范招標投標行為,培育統一開放、競爭有序的市場體系,招標代理機構監管工作相對輕松。

  因此,筆者建議成立政府采購行業協會。財政部門應鼓勵大量政府采購代理機構加入行業協會,財政部門借助協會的力量,對政府采購代理機構進行精細化管理,將會更加游刃有余。比如,財政部門通過協會,定時宣傳貫徹政府采購法及其他有關法律法規、方針政策,協會及時向財政部門反映會員單位和采購主體在實踐中遇到的重大問題、愿望和意見,并提出解決問題的措施建議;組織開展調研,為財政部門制定有關政府采購的法律法規、政策措施,行業發展戰略、改革方案等重大決策提供建議;建立行業自律機制,研究制定政府采購代理機構行規行約、職業道德準則、業務統計規則和職業標準規范等。另外,財政部門還應引導政府采購代理機構拓展業務范圍,在繼續夯實基礎招標代理業務能力的同時,受采購人委托進行項目前期的市場調研、行業發展、產品分析,項目后期的履約驗收,政府采購合同制作與簽訂,采購實務技巧培訓與路演等個性化服務,促使社會代理機構走專業化差異發展之路。

  強化政府采購行政執法力度

  政府采購市場是否成熟,供應商的參與數量最能體現。但隨著大量供應商的涌入政府采購市場,市場迅速擴張的同時,供應商的利潤將趨于平均化,競爭隨之加劇,由此產生的價格戰在政府采購市場屢見不鮮。筆者通過查閱政府采購嚴重違法失信行為信息記錄了解到,截至今年1030日,受到行政處罰的供應商625家,具體情形主要集中在“提供虛假材料謀取中標”“與采購人、其他供應商或者采購代理機構惡意串通”等。分析記錄,得出三個結論:我國南方財政部門發布的行處罰條數較北方多、處罰非本地企業的案件較北方多、處罰的力度較北方大。僅深圳一市的財政部門發布的記錄就有97條,其中處罰非本地企業23家,均依據《深圳經濟特區政府采購條例》及其細則,作出10‰以上、30‰以下的罰款決定。

  對比我國其他地區與深圳的政府采購監管政策,筆者認為,深圳市的政府采購政策在完善要素市場化配置、提升市場化法治化國際化政府采購營商環境的做法可圈可點。如,根據涉案金額的多少,對大多數違法行為處以更高比例的、無自由裁量權的罰款。又如,將“由同一單位工作人員為兩家以上(含兩家)供應商進行同一項投標活動的”確認為串通投標行為;將“投標供應商不能提供項目負責人或者主要技術人員的勞動合同、社會保險等勞動關系證明材料的”視為“項目負責人或者主要技術人員不是本單位人員的”情形,屬于隱瞞真實情況,提供虛假資料;將“投訴已經處理并答復完畢,投訴人就同一事項又提出投訴且未提供新的有效證據的”情形,列入惡意投訴等。

  對行政執法力度如何強化,深圳已給其他地方打了一個樣板。筆者以為,其他地方財政部門可依據本地實際,借鑒深圳的優秀做法。同時,充分利用信息技術、大數據分析、數據共享與稽核,幫助監管部門認定虛假資料、投標文件異常一致等違法情形,強化政府采購行政執法力度。

  (作者單位:北京市石景山區財政局)

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