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如何認定供應商的“無行賄犯罪記錄”

2020年11月13日 08:48 來源:中國政府采購報打印

     本案裁判要旨:

H員工主體受賄犯罪罪名成立的判決書列舉了H其他員工的行賄行為,但不等同于H、甲、乙構成行賄犯罪。

行賄犯罪記錄須來源于生效的法院裁判認定。

1. 項目A招標文件規定:供應商或其法定代表人、項目負責人不得被列入行賄犯罪檔案。

2. H、C參與投標,且H中標。

3. C質疑:有判決書證明H存在多次行賄犯罪記錄,其不能中標。

代理機構答復:H及其法定代表人甲和項目負責人乙不存在行賄犯罪記錄,質疑不成立。

4. C投訴:理由同上,并提交了相關法院判決書,證明H的其他員工曾犯受賄罪。

宿州市財政局:H、甲、乙無行賄犯罪記錄,駁回投訴。

5. C行政復議:理由同上。

安徽省財政廳:維持投訴處理決定。

6. C行政訴訟:理由同上。

一審法院:H、甲、乙沒有行賄犯罪記錄,駁回訴訟請求。

二審法院:同意一審決定。

■ 蔡錕

案件經過

2019930日,安徽寰亞國際招標有限公司(下稱“采購代理機構”)受宿州市立醫院(下稱“采購人”)委托就《宿州市立醫院新區設備吊橋吊塔無影燈采購及安裝項目》發布公開招標文件,以公開招標方式對該項目組織開展采購活動。該項目招標文件第一章第二條“投標供應商資格”中2.3信譽要求的第二項為:供應商或其法定代表人或擬派項目經理(項目負責人)被列入行賄犯罪檔案的,不得推薦為中標候選人,也不得確定為中標人。對該項要求,供應商應提供無行賄犯罪記錄承諾函。

在獲得前述招標文件后,安徽華康醫藥集團有限公司(以下簡稱“華康公司”)和安徽康臣醫療器械有限公司(以下簡稱“康臣公司”)均參與了該項目的投標活動。安康公司亦在20191022日向采購人作出書面聲明,承諾該公司或其法定代表人王顯儉或其擬派項目經理(項目負責人)趙蕊未被列入行賄犯罪檔案。

20191023,采購代理機構組織開標評審,確認華康公司為該項目01包中標供應商。20191028,康臣公司提出質疑,認為項目01包中標供應商華康公司存在多次行賄犯罪記錄而不具備中標人資格,故請求:1.依法取消華康公司中標供應商資格。2.依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《政府采購法實施條例》)第五十五條的規定,希望按照評標委員會提出的候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人。

2019115日,采購代理機構對此質疑作出答復函,答復稱經查詢華康公司及其法定代表王顯儉、擬指派的項目負責人并無行賄犯罪記錄,故評審結果不變。

2019117日,康臣公司不服前述答復向宿州市財政局遞交投訴書,認為中標供應商華康公司存在多次行賄犯罪記錄不具備中標人資格,同時,在收到的答復函中采購代理機構沒有提供可以證明華康公司無行賄犯罪記錄的事實依據和法律依據,因此要求:1.采購代理機構出示“查詢華康公司無行賄犯罪記錄的事實依據和其無行賄犯罪記錄的法律依據”,如不能出示,請依法取消其中標供應商資格;2.依據《政府采購法實施條例》第五十五條的規定,按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人??党脊驹谕对V時,一并提交了從中國裁判文書網下載的宿州市埇橋區人民法院(2016)皖1302刑初328號、664號、736號刑事判決書和安徽省泗縣人民法院(2018)皖1324刑初542號刑事判決書。

宿州市財政局收到投訴后予以受理,并分別通知采購代理機構及華康公司予以答復。在收到答復后,宿州市財政局于20191127日作出投訴處理決定,認為華康公司在其投標資質文件中出具了無違法記錄證明承諾書,且自201881日起宿州市人民檢察院不再為企業和個人出具無犯罪行賄記錄證明,而經中國裁判文書網查詢,華康公司及其法定代表人王顯儉以及擬派項目經理趙蕊均無行賄犯罪記錄,因此,投訴人投訴事項不成立,故依據《政府采購質疑和投訴辦法》(財政部令第94號)第二十九條第二項之規定,決定駁回康臣公司的投訴。

康臣公司不服該投訴處理決定,向安徽省財政廳申請行政復議。安徽省財政廳經審查后,于2020121日維持上述投訴處理決定的行政復議決定。

康臣公司仍不服,向法院提起行政訴訟。

法院觀點

一審法院認為,康臣公司質疑和投訴時所提供的安徽省宿州市埇橋區人民法院(2016)皖1302刑初328號、664號、736號刑事判決書是分別判決被告人張某某、郝某、胡某犯受賄罪的文書;安徽省泗縣人民法院(2018)皖1324刑初542號刑事判決書是判決被告人時某某犯受賄罪、巨額財產來源不明罪的文書;安徽省宿州市埇橋區人民法院(2018)皖1302刑初805號刑事判決雖是判決被告人張贏(華康公司職工)犯行賄罪,但安徽省宿州市中級人民法院(2019)皖13刑終522號刑事裁定已撤銷該刑事判決,并發回重審,尚未有生效判決。同時,康臣公司在質疑和投訴時并沒有提出華康公司有重大行政處罰記錄,也未提供華康公司存在被行政執法機關進行行政處罰的證據材料。因此,在宿州市財政局已通過中國裁判文書網查詢,顯示華康公司、該公司法定代表人王顯儉、該公司擬派項目經理趙蕊均無行賄犯罪的記錄的情況下,并無確鑿有效的證據證明華康公司或其法定代表人或擬派項目經理(項目負責人)有違反公開招標文件第一章第二條有關投標供應商資格的2.3信譽要求的情形。因此,宿州市財政局在投訴處理過程中,認為康臣公司投訴事項缺乏事實依據,依據現有證據投訴事項不成立,進而決定駁回投訴,符合上述法律規定要求。

綜上,一審法院判決駁回康臣公司的訴訟請求。

二審法院同意一審法院的事實認定和法律適用。同時,針對二審中康臣公司提出的“宿州市財政局在行政程序中僅針對華康公司是否具有重大違法行為和是否具有刑事犯罪記錄進行調查明顯忽略了華康公司整體的商譽信譽,一審法院將行政機關未履行全面查處職責歸于行政相對人舉證不全面違反了《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)規定的舉證責任承擔原則,同時華康公司存在多項被行政處罰的事實,不符合《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第二十二條規定的供應商資格條件”的主張,二審法院認為,康臣公司的投訴事項明確為華康公司存在多次行賄犯罪記錄而不具備中標人資格,因此宿州市財政局在受理投訴時圍繞投訴事項進行審查并無不當,康臣公司在訴訟中超出投訴事項提出的華康公司存在不符合供應商資格的其他商譽要求的審查事項,既不是政府采購監督管理部門在處理投訴事項時審查的范圍,亦不能作為行政訴訟的審查內容。

綜上,二審法院判決駁回康臣公司的上訴,維持原判。

探析

行賄犯罪記錄查詢的起源與發展

本案的焦點在于政府采購供應商資質條件中“無行賄犯罪記錄”的認定標準問題,但需要厘清行賄犯罪記錄查詢的發展脈絡。

早在2006年,最高人民檢察院即已制定《最高人民檢察院關于受理行賄犯罪檔案查詢的暫行規定》(以下簡稱“06年行賄犯罪檔案查詢暫行規定”),對行賄犯罪檔案的錄入范圍、查詢程序、提供內容與形式予以明確。2009年最高人民檢察院在之前暫行規定的基礎之上,進一步完善制定了《最高人民檢察院關于行賄犯罪檔案查詢工作規定》(以下簡稱“09年行賄犯罪檔案查詢規定”)。2013年,最高人民檢察院又制定了《最高人民檢察院關于行賄犯罪檔案查詢工作的規定》(以下簡稱“13年行賄犯罪檔案查詢規定”),在替代了2009年規定的基礎上,進一步細化了行賄犯罪檔案查詢、告知、應用及反饋的程序。

2014614日,國務院以國發(201421號文的形式,印發了《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》,其中明確要求深入推進商務誠信建設,在政府采購領域信用建設方面,應當“完善政府采購市場的準入和退出機制,充分利用工商、稅務、金融、檢察等其他部門提供的信用信息,加強對政府采購當事人和相關人員的信用管理”。同時,該綱要亦明確了強化檢察公信建設的要求,提出檢察機關應“完善行賄犯罪檔案查詢制度,規范和加強查詢工作管理,建立健全行賄犯罪檔案查詢與應用的社會聯動機制”。

因此,基于上述綱要落實的要求,在2015522日,最高人民檢察院與住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部等部委共同印發了《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》,明確了工程建設領域行賄犯罪檔案查詢的范圍、要求及期限等內容。同年626日,最高人民檢察院與國家發展和改革委員會共同發布了《關于在招投標活動中全面開展行賄犯罪檔案查詢的通知》,要求“依法必須招標的工程建設項目應當在中標通知書發出前對投標人進行行賄犯罪檔案查詢”。

雖然在政府采購領域,并無全國范圍內關于行賄犯罪記錄查詢的直接規范,但是《政府采購法》第二十二條第一款第(二)項明確規定“具有良好的商業信譽”是供應商參加政府采購活動應當具備的條件,而供應商及其法定代表人、項目負責人無行賄犯罪記錄又是“具有良好商業信譽”的直接體現。因此,在國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》后,以最高人民檢察院13年行賄犯罪檔案查詢規定為依托,各地在政府采購活動中也引入了行賄犯罪記錄查詢的制度,并將無行賄犯罪記錄列為了供應商應當具備的資格要件。部分地區也制定了相應的地方性的制度規范,如福建省財政廳和福建省人民檢察院聯合發布了《關于在政府采購活動中開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》,北京市順義區財政局和區監察局、區檢察院、區發展改革委等聯合印發了《關于建設工程項目及政府采購領域行賄犯罪檔案查詢的暫行辦法》等。

2018年,隨著我國監察體制改革的啟動,《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)頒發實施,國家監察委員會(以下簡稱“監察委”)也隨之設立,監察部、國家預防腐敗局等機關均并入了這一新設立的機構,檢察機關反貪污賄賂反瀆職的偵查職權也一并轉入監察委,并在20181026日修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)中得以確認。因此,基于反貪反瀆部門的轉隸,導致行賄犯罪檔案查詢工作已與檢察職能不符,檢察機關掌握的行賄犯罪檔案記錄和行賄信息已不完整,客觀上無法提供全面準確權威的行賄犯罪檔案和行賄信息查詢的實際狀況,在最高人民檢察院的要求下,地方各級檢察機關自201881日起,紛紛停止了行賄犯罪檔案的查詢工作,并告知相關單位和個人,中國裁判文書網已將法院的裁判文書全面上網公開,如有查詢需要可以自行查詢。

201964日,最高人民檢察院印發了《最高人民檢察院關于廢止部分司法解釋性質文件和規范性文件的決定》,根據前述原因,以根據《監察法》和2018年修改的《刑事訴訟法》第十九條第二款,相關文件已不再適用為由,將前述13年行賄犯罪檔案查詢規定、《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》及《關于在招投標活動中全面開展行賄犯罪檔案查詢的通知》三個規范性文件均予以廢止。至此,由檢察機關提供行賄犯罪記錄查詢的歷史落下帷幕。

焦點

行賄犯罪記錄的認定標準分析

無論是檢察院時代的行賄犯罪記錄查詢,還是“后檢察院時代”的裁判文書查詢,行賄犯罪記錄的認定標準都是關鍵所在。

而爭議最大的就是,單位或個人在沒有被法院生效判決判處行賄罪名成立而承擔刑事責任的情況下,僅憑借其在其他主體受賄罪名成立的判決中記載有行賄行為的事實,能否認定該單位或個人存在行賄犯罪記錄。

這也是本案中康臣公司與宿州市財政局觀點相左之處。

雖然,如前所述,因為國家監察委的成立,檢察機關的反貪污賄賂與反瀆職偵查職權發生轉隸,而導致相關行賄犯罪記錄查詢的規范性文件被宣告廢止,但這些文件所規定的內容與要求在當時直接指導與約束行賄犯罪記錄查詢工作,對現今仍具有指導及參考意義。

最高人民檢察院《關于在招標投標活動中全面開展行賄犯罪檔案查詢的通知》以及《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》中均明確,行賄犯罪記錄應當通過人民檢察院的行賄犯罪檔案庫查詢。而根據13年行賄犯罪檔案查詢規定第八條,人民檢察院收集、整理、存儲經人民檢察院立案偵查并由人民法院生效判決、裁定認定的行賄罪、單位行賄罪、對單位行賄罪、介紹賄賂罪等犯罪信息,建立行賄犯罪檔案庫。由此可見,存在行賄犯罪記錄的前提是當事人被人民法院的生效判決、裁定認定構成行賄罪或單位行賄罪,亦即行賄犯罪罪名成立而需承擔刑事責任。

對此,檢察機關的態度與觀點是一以貫之的。

最高人民檢察院在06年行賄犯罪檔案查詢暫行規定的第二條即明確,行賄犯罪檔案的錄入范圍為“1997年刑法修訂實施以來,由檢察機關立案偵查、并經人民法院裁判的個人行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪案件的檔案”。該暫行規定第六條中行賄犯罪記錄應包括“行賄犯罪行為實施的時間和犯罪數額”及“判決的時間和結果”的規定,亦佐證了只有經法院判決確認構成行賄罪方存在行賄犯罪記錄。

最高人民檢察院09年行賄犯罪檔案查詢規定的第二條與06年暫行規定的第二條一致,且在第四條中進一步明確行賄犯罪檔案的錄入事項包括“犯罪人姓名、年齡、性別……判決結果”或“單位名稱、單位性質、注冊地和辦公地址…….判決結果”等信息。此外,在第十一條更是明確規定,“檢察機關對人民法院裁判認定的受賄犯罪對應的行賄行為、檢察機關作出撤案和不起訴處理但有證據認定的行賄行為信息,應當由預防職務犯罪部門集中實行嚴格管理,不得納入查詢范圍對外提供。

綜上可見,自檢察機關06年試點行賄犯罪記錄查詢以來,行賄犯罪記錄僅包括被法院生效裁判認定行賄犯罪罪名成立而需承擔刑事責任的案件。

具體到政府采購領域,政府采購供應商資質條件中的“無行賄犯罪記錄”系指,該供應商或相關人員未被法院生效裁判認定行賄犯罪罪名成立而需承擔刑事責任。即便在關于其他主體的受賄犯罪罪名成立的判決中有列舉該供應商或相關人員的行賄行為,也不等同于該供應商或相關人員即構成行賄犯罪,更無法據此認定該供應商或相關人員存在行賄犯罪記錄。

回到本案中,雖然康臣公司向宿州市財政局提交了多份涉及華康公司的刑事判決書,但是(2016)皖1302刑初328號判決僅記載華康公司業務員張某1具有行賄行為,但并未認定張某1構成行賄罪;(2016)皖1302刑初664號判決僅記載華康公司業務員張某2具有行賄行為,但并未認定張某2構成行賄罪;(2016)皖1302刑初736號判決僅記載華康公司埇橋區南部片區業務經理張某1具有行賄行為,但并未認定其構成行賄罪;(2018)皖1324刑初542號判決僅記載原華康公司工作人員具有行賄行為,但并未認定其構成行賄罪;(2018)皖1302刑初805號判決已經被二審裁定撤銷、發回重審,而在當時未有結果。因此,所有相關裁判文書并不能證明華康公司或其人員存在行賄犯罪記錄。據此,宿州市財政局在經檢索中國裁判文書網而未發現有生效裁判認定康臣公司及其法定代表人王顯儉以及擬派項目經理趙蕊構成行賄犯罪的情況下,認為康臣公司的投訴事項不成立并作出相應投訴處理決定,認定事實清楚,一二審法院未予支持康臣公司的主張,亦法律適用準確。

(作者系北京達曉律師事務所高級合伙人、律師)

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